◇《工作方案》明确提出以创新驱动和产业升级为核心，构建全链条产业创新体系，因地制宜发展新质生产力的政策着力点

文 | 王雪坤

在位于苏州工业园区的沛嘉医疗科技(苏州)有限公司测试实验室里，检测人员使用频闪仪检查正在疲劳测试中的人工心脏瓣膜开闭合形态( 2025 年3 月 21 日摄) 新华社发(陈雨禾摄)

建设国家级经济技术开发区(以下简称“国家级经开区”)是我国推进改革开放的重要举措。40多年来，国家级经开区坚持和加强党的全面领导，贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续推进改革创新、开放发展，在我国吸收利用外资、引进先进技术和管理经验、扩大对外贸易、促进产业集聚、服务国家区域发展战略中，有效发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。

2024年，在全部的232个国家级经开区中，汇聚了8.5万家高新技术企业，占全国的18.3%，实现了10.7万亿元人民币的外贸进出口额，占全国的24.5%，实际利用272亿美元外商投资，占全国的23.4%。国家级经开区已经成为我国对外开放的排头兵和区域经济增长极。

当前，国际国内形势日趋复杂多变，国家级经开区发展面临全球经济格局深度调整和国内经济转型升级的双重挑战。为了进一步释放国家级经开区改革创新活力，商务部印发了《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》(以下简称《工作方案》)，从四个方面提出16项改革创新举措，构建起国家级经开区改革创新的系统方案。

向新而行 服务发展新质生产力

国家级经开区拥有全国18.3%的高新技术企业和超过700家国家级孵化器、众创空间，形成了覆盖电子信息、高端装备制造、汽车、石化、新能源、新材料等多个领域规模庞大、分工明晰、配套齐全的产业体系。着眼于这一优势，《工作方案》明确提出以创新驱动和产业升级为核心，构建全链条产业创新体系，因地制宜发展新质生产力的政策着力点。

着眼于提升创新策源能力。国家级经开区是发展新质生产力的沃土，《工作方案》着眼于将国家级经开区作为创新驱动发展的关键载体，提出一系列创新策源能力建设的具体举措。在平台建设方面，支持有条件的国家级经开区布局重大产业科技创新平台;在产学研合作方面，鼓励科技领军企业与高校、科研机构深度合作，共同攻克关键核心技术;在创新服务方面，支持建设科技型企业孵化器等产业创新服务体系，探索“海外研发、国内转化”新模式等举措，为国家级经开区集聚全球创新资源提供政策支持。

着眼于构建和完善现代化产业体系。经过多年发展，国家级经开区既有布局先进制造业的需要，也有产业链衍生发展的需求，《工作方案》注重在产业发展方面为国家级经开区注入新动能。例如，着眼超前布局未来产业，支持国家级经开区创建未来产业孵化器和先导区，加强未来产业计量体系和能力建设;着眼改造提升传统产业，支持数字经济与实体经济深度融合，通过数智化、绿色化技术培育壮大制造业高质量发展基础;着眼促进产业体系的服务化，针对当前全球产业、贸易和规则“服务化”的发展趋势，鼓励国家级经开区发展服务型制造，引导生产性服务业向专业化、价值链高端延伸。

着眼于稳固产业链供应链韧性。产业链供应链安全稳定受到各方高度关注。《工作方案》支持国家级经开区要在打造安全稳固产业链供应链上发挥更大作用，例如，支持通过招引科技领军企业和专精特新企业，做强“链主”企业;鼓励通过跨区域合作，优化产业链布局等。这些措施不仅有助于增强国家级经开区的抗风险能力，也将提升整个国家的产业安全水平。

开放借力 提升开放型经济水平

有序扩大自主开放和单边开放事关我国高水平对外开放和赢得国际竞争主动权。国家级经开区是我国外资外贸的“第一梯队”，是“投资中国”的优先选择，也是制度型开放的重要平台。在扩大高水平对外开放中，国家级经开区需要承担起更深层次的开放任务，为此，《工作方案》提出了一系列务实举措，以高水平对外开放为引擎，提升国家级经开区资源配置能力和国际竞争力。

注重稳外资稳外贸。我国发展的外部环境不确定性不稳定性增加，国家级经开区稳外资稳外贸主阵地责任愈加凸显。《工作方案》提出了提高利用外资质量和创新外贸发展的具体举措，包括鼓励生物医药、高端制造等领域外商投资，支持数字服务出口，建设内外贸融合发展产业集群、国际枢纽物流中心等。国家级经开区将更加注重吸引高附加值、高技术含量的外资项目，创新外贸新业态，从而提升整体产业结构层次。

注重开放平台赋能赋权。稳步扩大制度型开放是完善高水平对外开放体制机制的必然要求。《工作方案》要求国家级经开区加大制度型开放力度，赋予国家级经开区更多改革开放先行先试功能，具体措施包括：支持国家级经济技术开发区与自贸试验区和服务业扩大开放综合试点示范协同发展、加强招商队伍建设、优先安排品牌活动等，为拓展国家级经开区的开放广度和深度提供支持，为国家级经开区产业结构升级换代赋能。

注重拓展国际合作空间。加强国际合作是提升国家级经开区对外开放水平的重要途径之一。《工作方案》进一步丰富了国家级经开区开展国际合作的方式和内容，具体措施包括：探索深化“两国双园”等合作模式，鼓励国家级经开区在多双边倡议、协议框架下加强绿色发展、数字经济、海洋经济等领域对外合作，推动沿边地区国家级经开区、边(跨)境经济合作区与毗邻国家加强跨境产业合作等。这不仅有利于吸引更多优质外资进入中国市场，也有助于中国企业“走出去”，在全球范围内配置资源。

改革提效 打造一流营商环境

国家级经开区是体制机制改革的试验田。《工作方案》提出了一系列深化管理制度改革的举措，为国家级经开区发展释放更多制度红利。

强化管理机制创新。《工作方案》从完善制度建设入手提出国家级经开区应因地制宜实行符合新时代发展需要的管理体制，包括：深化改革完善符合实际的人事管理制度、绩效考核激励机制等，推动园区行政管理主体与开发建设主体相对分离，有关经济管理权限向园区应放能放尽放等。一系列具体举措旨在破解传统体制的效能瓶颈，释放市场主体的创新活力。

强化打造营商环境高地。国家级经开区在简政放权、优化服务、创新监管、权益保障等方面成效显著，目前，约60%的国家级经开区内设机构数量不超过10个，可为企业提供全流程、高质量的便捷政务服务，有效激发了市场主体活力。《工作方案》进一步聚焦营商环境建设，健全企业关注的“高效办成一件事”重点事项清单，推进政务服务事项省内通办、跨省通办，探索推进惠企政策“免申即享”，深化包容审慎监管、智慧监管等，通过行之有效的创新举措更好地服务于国家级经开区创新发展。

在北京经开区的机器人大世界，优必选的 Walker S1 系列人形机器人在执行搬运作业展示(2025 年 6 月 17 日摄) 郑焕松摄/本刊

区域协同 带动区域间均衡发展

国家级经开区是实现区域重大战略，带动区域协调发展的重要力量。2024年，中西部和东北地区的国家级经开区实现地区生产总值6.65万亿元人民币和工业生产总值3.73万亿元人民币，分别达到了东部地区经开区的67%和74%。由于不同地区的国家级经开区在资源禀赋、产业基础和发展阶段上存在较大差异，《工作方案》从区域全局入手，提出国家级经开区要有序推动产业承接合作和梯度转移，为构建高质量发展体系打下基础。

突出区域间产业有序转移。东中西和东北地区国家级经开区产业结构具有明显的地域特点，区域之间产业互补性较强。《工作方案》提出要通过国家级经开区之间、国家级经开区与边(跨)境经济合作区之间形成产业联动，支持中西部和东北地区国家级经开区承接加工贸易梯度转移，增强中西部地区对外资的吸引力，形成协调联动的良性发展格局。

突出区域共建合作新模式。长期以来，国家级经开区根据“政府引导、市场主导”原则，开展了援疆援藏、结对帮扶等多种形式合作共建，有效提升了欠发达地区国家级经开区发展水平。为了进一步在项目流转和利益共享方面探索尝试，解决合作共建的核心问题，《工作方案》提出要支持东部地区国家级经开区与中西部和东北地区国家级经开区、边(跨)境经济合作区共建产业园区，推动转出地和承接地利益共享，有利于在更大范围和程度上发挥国家级经开区对国内区域经济发展的带动作用。

除此之外，《工作方案》还在要素保障方面提出了一系列具体措施，例如，提升土地资源利用效率，支持各地为国家级经开区单列年度土地指标;加强财政金融支持，允许使用地方政府专项债券等资金支持产业项目，支持开发建设主体上市融资等;支持绿色低碳发展，加大人才招引力度，确保国家级经开区在要素资源整合等能力建设上取得新突破。

(作者为商务部国际贸易经济合作研究院院长)

(《瞭望》2025年第28期)